Ζητήματα συγκρότησης και απαρτίας των συλλογικών διοικητικών οργάνων

Η έννοια του διοικητικού οργάνου πολλάκις έχει απασχολήσει θεωρία και νομολογία, τόσο ως προς τη φύση του οργάνου, όσο και το είδος των κριτηρίων που πρέπει να υιοθετούν, έτσι ώστε να καθοριστεί το αν μια κρατική δράση εντάσσεται στο πεδίο του Διοικητικού ή του Ιδιωτικού τομέα και κατ' επέκταση, στο αντίστοιχο εφαρμοστέο δίκαιο. Διοικητικό, κατ' αρχήν, νοείται το όργανο εκείνο, το οποίο συνδέεται άμεσα με ένα Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου. Το αν ένα Νομικό Πρόσωπο είναι Δημοσίου ή Ιδιωτικού Δικαίου καθορίζεται από το νόμο είτε ρητώς (τυπικό κριτήριο), είτε με γνώμονα το αν ασκεί δημόσια εξουσία, ήτοι αρμοδιότητα που ανήκει στην εκτελεστική εξουσία προερχόμενη κατ' αρχήν από το Σύνταγμα ή το νόμο, επιφυλάσσοντας υπέρ αυτού θέση ισχύος τυπικά ανώτερη από εκείνη του διοικουμένου και διατηρώντας την εξουσία του εξαναγκασμού (οργανικό), δρώντας πάντα χάριν του Δημοσίου Συμφέροντος (ουσιαστικό). Όταν γίνεται αναφορά σε ένα διοικητικό όργανο, συνήθως γίνεται λόγος τόσο για το είδος της αρμοδιότητας που το ίδιο διαθέτει, όσο και το φυσικό πρόσωπο που πληροί την αντίστοιχη οργανική θέση, άλλως τον φορέα της δημόσιας εξουσίας.

Τα είδη των διοικητικών οργάνων διαφοροποιούνται σε διάφορες κατηγορίες, με βάση την δραστηριότητα που ασκούν σε αποφασιστικής αρμοδιότητας, όταν με τις πράξεις που εκδίδουν διαπλάθουν, συστήνουν ή καταργούν μία έννομη σχέση δημοσίου δικαίου και σε γνωμοδοτικά,  όταν η δραστηριότητά τους αναλώνεται μόνο σε παροχή συμβουλών (γνωμοδοτήσεων) σε αποφασιστικά όργανα, διαθέτοντας, κυρίως, επικουρικό και επιβοηθητικό ρόλο. Με βάση το εύρος των αρμοδιοτήτων τους διακρίνονται σε γενικής αρμοδιότητας, όταν μπορούν να εκδίδουν διοικητικές πράξεις σε όλους τους κλάδους της κρατικής δραστηριότητας (όπως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας) και σε ειδικής, όταν η αρμοδιότητά τους περιορίζεται σε έναν μόνο κλάδο του κρατικού τομέα (πχ. της υγείας, της παιδείας κτλ. ). Με βάση τον αριθμό των ατόμων που ασκούν την καθιερωμένη εκ του νόμου αρμοδιότητα τα διοικητικά όργανα διακρίνονται σε ατομικά, όταν η οργανική θέση πληρούται από ένα φυσικό πρόσωπο και σε συλλογικά, όταν για τη νόμιμη συγκρότησή του απαιτούνται περισσότερα φυσικά πρόσωπα.

Ένα διοικητικό όργανο, γενικά, σύμφωνα με τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, για να θεωρηθεί ως ολοκληρωμένο και για να μπορέσει να ασκήσει την κατά νόμο αρμοδιότητά ή αρμοδιότητές του πρέπει τα φυσικά πρόσωπα που το αποτελούν να έχουν διορισθεί, εκλεγεί ή τοποθετηθεί σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζει ο νόμος. Ειδάλλως, οι τυχόν εκδοθείσες πράξεις του σε περίπτωση μη νόμιμης συγκρότησης ενός συλλογικού οργάνου λογίζονται ως άκυρες ή κατ' άλλη γνώμη, ανυπόστατες. Ωστόσο, όσον αφορά τα συλλογικά όργανα, λόγω της φύσης του ως αποτελούμενα από τρία  ή περισσότερα άτομα για τη νόμιμη συγκρότησή τους απαιτείται να έχουν διορισθεί τόσο τα τακτικά όσο και τα αναπληρωματικά του μέλη. Βέβαια, σύμφωνα με τη νομολογία του ΣτΕ, μπορεί συλλογικό όργανο να εκδώσει νόμιμα διοικητικές πράξεις, έστω και μη νόμιμα συγκροτημένο λόγω μη διορισμού αναπληρωματικών μελών, μόνο όταν οι αποφάσεις του οργάνου ληφθούν από τα τακτικά μέλη και δεν χρειασθεί αναπλήρωση (ΣτΕ 5057/87) . Αναπληρωματικό μέλος μπορεί να λειτουργήσει στη θέση τακτικού μέλους μόνο όταν εκείνο απουσιάζει ή κατά κάποιο τρόπο κωλύεται να ασκήσει τα καθήκοντα του. Εάν για κάποιο λόγο (πχ. λόγω θανάτου ή έκπτωσης) η θέση ενός τακτικού μέλους χηρεύσει, δεν είναι δυνατή η πλήρωσή της από ένα αναπληρωματικό μέλος . Συνεπώς, μη νόμιμα συγκροτείται ένα συλλογικό όργανο σε αυτή την περίπτωση και οι πράξεις του πάσχουν ακυρότητας, υπό την εξαίρεση, βέβαια, που θέτει το άρθρο 13 παρ.1 εδ.γ' του ΚΔΔ, δυνάμει του οποίου νόμιμα εκδίδει ατελές, υπό την ως άνω περίπτωση, όργανο πράξεις εφόσον διατηρεί απαρτία και έχει εγγράφως αιτηθεί ο διορισμός νέου τακτικού μέλους από τα υπόλοιπα μέλη του οργάνου προς τα αρμόδια όργανα. Ανώτατο χρονικό όριο κατά το οποίο μπορεί να λειτουργήσει συλλογικό διοικητικό όργανο χωρίς κάποιο ή κάποια από τα τακτικά μέλη του, εφόσον συνεχίζει να υπάρχει απαρτία από τα εναπομείναντα μέλη είναι, δυνάμει του άρθρου 13 ΚΔΔ, οι τρεις μήνες.

Εύλογα γίνεται διακριτή μια στενή σχέση που υφίσταται μεταξύ της έννοιας της συγκρότησης με την έννοια της απαρτίας ενός συλλογικού οργάνου.  Παρόλο που η πρώτη αφορά  ,κυρίως, το ζήτημα της οργανικής πληρότητας ενός συλλογικού διοικητικού οργάνου και η δεύτερη τον minimum αριθμό των μελών που απαιτείται σε κάθε συνεδρίαση, για να είναι νομικά δυνατή η έκδοση έγκυρων διοικητικών πράξεων, καθίσταται σαφές πως και οι δύο προϋποθέσεις πρέπει να πληρούνται για τη νόμιμη λειτουργία του οργάνου. Η απαρτία ενός συλλογικού οργάνου συνήθως αναφέρεται στον ιδρυτικό νόμο του οργάνου αυτού, ειδάλλως τυγχάνει εφαρμογής το γενικής ισχύος άρθρο 14 παρ.1 εδ. Α' του ΚΔΔ που ρυθμίζει το ελάχιστο της απαρτίας σε παρουσία τουλάχιστον περισσοτέρων από τα μισά διορισμένα τακτικά μέλη του οργάνου. Ωστόσο, ο ιδρυτικός νόμος ενδέχεται να προβλέπει τόσο συνήθη απαρτία, όταν πρόκειται για συζήτηση θεμάτων που θεωρούνται ήσσονος σημασίας, όσο και αυξημένη, όταν τα προς συζήτηση θέματα κρίνονται μείζονος σημασίας. Κριτήριο για το αν ένα θέμα απαιτεί συνήθη ή αυξημένη απαρτία αποτελεί ο ίδιος ο ιδρυτικός νόμος, ο οποίος ρυθμίζει ,συνήθως, με αρκετή πληρότητα τις περιπτώσεις όπου θα εφαρμοστεί η διαδικασία αυξημένης απαρτίας. Για να θεωρηθεί, όμως, ότι ένα συλλογικό διοικητικό όργανο συνεδριάζει έγκυρα δεν αρκεί μόνο η διαπίστωση ότι παρίσταται ο ελάχιστος αριθμός των τακτικών μελών, αλλά θα πρέπει να έχουν κληθεί και ενημερωθεί σχετικά με τα υπό συζήτηση θέματα όλα τα τακτικά μέλη. Τύπος της κλήτευσης ορίζεται κατά κανόνα ο έγγραφος ( άρθρο 14 ΚΔΔ) εκτός αν ο ιδρυτικός νόμος περιέχει διαφορετική ρύθμιση. Κατ' εξαίρεση, κλήτευση δεν απαιτείται όταν το συλλογικό όργανο συνεδριάζει τακτικά σε συγκεκριμένη ημέρα και ώρα, πράγμα για το οποίο έχει το ίδιο το όργανο αποφασίσει και γνωστοποιήσει σε όλα τα μέλη του, τακτικά ή μη. Εάν κάποιο τακτικό μέλος δεν έχει κληθεί και γι' αυτό το λόγο δεν παρέστη στη συνεδρίαση, τότε η σύνθεση του οργάνου δεν είναι έγκυρη και η τυχόν ληφθείσα απόφαση πάσχει ακυρότητας. Ο ελάχιστος αριθμός των μελών που απαιτείται για την ύπαρξη απαρτίας πρέπει να υφίσταται καθ' όλη την διάρκεια της συνεδρίασης, με εξαίρεση τα δημοτικά συμβούλια, σύμφωνα με τη νομολογία (ΣτΕ 3085/66 ), υπό την προϋπόθεση ότι η πλειοψηφία υπολογιζόμενη βάσει της νόμιμης απαρτίας έχει επιτευχθεί για τη λήψη της απόφασης. Πρόκειται για τη λεγόμενη πλασματική απαρτία, έννοια που συμβαδίζει άμεσα με την αρχή της αποτελεσματικότητας και ταχύτητας της Διοικήσεως. Ακόμη, ο νομοθέτης, για την εξασφάλιση της αμεροληψίας ενός συλλογικού οργάνου, στο άρθρο 7 παρ. 1 και 2 του ΚΔΔ ορίζει ότι εάν κάποιο από τα τακτικά μέλη έχει προσωπικό συμφέρον από την έκβαση της απόφασης ή είναι σύζυγος ή συγγενής με κάποιον από τους ενδιαφερόμενους ή εάν διατηρεί κάποιου άλλου είδους σχέση εχθρική ή μη, θα πρέπει να απέχει από τη συνεδρίαση. Ωστόσο, εάν ο αριθμός των μελών που τυχόν υπόκεινται σε αποχή από τη συνεδρίαση είναι τέτοιος ώστε να μην μπορεί να σχηματιστεί απαρτία, τότε δεν εφαρμόζονται τα ως άνω αναφερόμενα άρθρα.

Εάν παρόλα αυτά τα ως άνω αναφερόμενα κι εφόσον έχει τηρηθεί η ως άνω διαδικασία κλήτευσης, κατά τη συνεδρίαση διαπιστωθεί ότι το διοικητικό όργανο δεν διαθέτει απαρτία για τη λήψη των αποφάσεων, τότε η συνεδρίαση αυτή ακυρώνεται. Σ' αυτή την περίπτωση η συνεδρίαση επαναλαμβάνεται την επόμενη μέρα, την ίδια ώρα, με τα ίδια προς συζήτηση θέματα. Η απαρτία, όμως, που απαιτείται, ανέρχεται στο 1/3 των έγκυρα διορισμένων τακτικών μελών, τα παρόντα μέλη, ωστόσο, δεν μπορεί να είναι λιγότερα από τρία. Ο κανόνας του ενός τρίτου των μελών, σύμφωνα με τη νομολογία, δεν μπορεί να εφαρμοστεί εάν το συλλογικό όργανο συγκροτείται από τρία μόνο μέλη. Σ 'αυτή την περίπτωση ο νομοθέτης απαιτεί την παρουσία και των τριών μελών (άρθρο 14 παρ.1 ΚΔΔ ).

Συλλογικά διοικητικά όργανα απαντώνται σε όλους τους τομείς του Δημόσιου Τομέα και ιδιαίτερη θέση κατέχουν τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια ως ανώτατα όργανα των αντίστοιχων ΟΤΑ με καθοριστικό εύρος αρμοδιοτήτων. Όσον αφορά την Εκκλησία της Ελλάδος, μείζονος σημασίας συλλογικό διοικητικό όργανο, από πλευράς διοικητικού δικαίου, αποτελεί η Διαρκής Ιερά Σύνοδος. Η Δ.Ι.Σ., όπως ορίζεται από το άρθρο 7 παρ.1 του Καταστατικού Χάρτη της Εκκλησίας της Ελλάδος ( ν. 590/1977 ), συγκροτείται συνολικά από 13 μέλη. Πρόεδρος, δυνάμει του ιδίου άρθρου, ορίζεται ο εκάστοτε Αρχιεπίσκοπος  Αθηνών. Έξι από τα υπόλοιπα δώδεκα μέλη λαμβάνονται από τους εν ενεργεία Μητροπολίτες της Αυτοκέφαλης Εκκλησίας της Ελλάδος κατά σειρά “ των πρεσβειών της Αρχιερωσύνης και εκ περιτροπής”, ενώ τα υπόλοιπα έξι λαμβάνονται κατά τον ίδιο τρόπο από τους εν ενεργεία Μητροπολίτες των Νέων Χωρών. Ο νόμος 590/1977 δεν αποκλίνει από την γενική ρύθμιση του ΚΔΔ σχετικά με την απαρτία, καθώς για την εγκυρότητα της συνεδρίασης της  Δ.Ι.Σ. απαιτείται η παρουσία των μισών των τακτικών μελών συν ένα, ήτοι εν συνόλω επτά. Η λήψη των αποφάσεων γίνεται με τη μέθοδο της πλειοψηφίας και σε περίπτωση ισοψηφίας υπερισχύει η ψήφος του Προέδρου.

Εν κατακλείδι, ο κανόνας της απαρτίας, παρόλο που στην ουσία αναφέρεται στην εσωτερική οργάνωση και δομή ενός συλλογικού οργάνου, είναι εμφανές πως έχει άμεση επίπτωση στην εγκυρότητα ή όχι των αποφάσεων του οργάνου αυτού. Προκύπτει εξ αυτών ότι ο νομοθέτης επιδιώκει την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη και ουσιαστικότερη συμμετοχή των τακτικών μελών ενός συλλογικού διοικητικού οργάνου, βούληση η οποία δικαιολογείται στο γεγονός ότι συνήθως οι αρμοδιότητες των συλλογικών διοικητικών οργάνων αφορούν κατά κύριο λόγο νευραλγικά ζητήματα του Δημοσίου Τομέα, όπου είναι ευκταία και αποτελεσματικότερη η πολυφωνία και η ευρεία συμμετοχή περισσοτέρων ατόμων για την λήψη της κατά το δυνατόν καλύτερης απόφασης.

Βιβλιογραφία

1.Διοικητικό Δίκαιο - Απόστολος Γέροντας, Σωτήρης Λύτρας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαϊτης

2.Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου (Τόμος 1)-  Ε. Σπηλιωτόπουλος

Άλλες πηγές

www.valsamon.com

www.ecclesia.gr

Γκαβόπουλος Γεώργιος